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權威解讀自然保護區(qū)礦權清理

 今年7月5日，國土資源部印發(fā)《自然保護區(qū)內礦業(yè)權清理工作方案》的通知。核心是以國家級自然保護區(qū)為重點，要求各省（市、自治區(qū)）對行政區(qū)域內各類保護區(qū)礦業(yè)權進行全面摸底排查、分類梳理、系統(tǒng)分析，目的是為保護區(qū)內礦業(yè)權分類處置奠定基礎。

 一時間，礦業(yè)權如何退出自然保護區(qū)，以及礦業(yè)權人的權益如何保障成為業(yè)內人士關注的焦點。在2017中國國際礦業(yè)大礦業(yè)權管理政策論壇上，國土資源部相關負責人就相關話題作出解讀。

 Q：今年7月，國土資源部印發(fā)《自然保護區(qū)內礦業(yè)權清理工作方案》， 2015年，環(huán)保部等十部委印發(fā)《關于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)督管理的通知》，通知提到對于自然保護區(qū)設立之前已存在的合法探礦權、采礦權、取水權，以及自然保護區(qū)設立之后各項手續(xù)完備且已征得保護區(qū)同意的探礦權、采礦權、取水權，要提出差別化的補償和退出方案。

 我想問2015年的文件也是針對自然保護區(qū)內的政策，是針對保障探礦權人、采礦權、取水權人的權益的，這個文件有效無效？另外在清退方案之后，如果這個文件有效，在清退方案之后，關于補償和退出機制這塊有沒有政策制定時間表？如果有時間表，它的補償和退出機制補償標準或補償方式方法是什么樣的？謝謝！

 國土資源部礦產開發(fā)管理司司長姚華軍

 要保護生態(tài)應對清退；要保護權益、分類處置；統(tǒng)籌協(xié)調穩(wěn)妥推進

 保護區(qū)內礦業(yè)權分類及處置是兩項工作，前面是基礎，后面是你們比較關心的怎么分類處置。相關文件除了2015年十部委的通知，關于煤炭去產能的一個文件也有涉及，文件沒有清理作廢之前，按照依法治國總體戰(zhàn)略，肯定是有效的，除非被清理作廢的。

 目前自然保護區(qū)礦業(yè)權梳理工作進入收尾總結階段，主要是國家級自然保護區(qū)礦業(yè)權數(shù)據(jù)，包括價款繳存情況、礦業(yè)權治理情況等等，數(shù)據(jù)很多正在往國土資源部匯集，我們正在總結，這是基礎的工作。

 我們同時跟環(huán)保、水利等部門配合，進一步理清保護區(qū)的范圍，尤其是關鍵坐標的范圍，同時要進一步明確各范圍的功能，是禁止還是限制，這兩項是基礎工作，國務院各個部委在積極配合做，地方政府也在積極行動。

 下一步是大家比較關心的工作，這些工作做完以后，保護區(qū)的范圍也清楚了，功能也清楚了，里面探礦權、采礦權數(shù)量也清楚了，礦業(yè)權性質也清楚了，怎么辦？怎么清理？

 9月12日，國土資源部辦公廳向全國各省級國土資源主管部門發(fā)了征求意見，就是要對保護區(qū)內礦業(yè)權分類處置出臺指導意見，我們起草了一個初稿征求大家的意見。

 指導意見總體的原則是三條：

 第一條，要保護生態(tài)應對清退，我們國家加快推進生態(tài)文明建設，提倡綠水青山就是金山銀山，國土資源系統(tǒng)提出生態(tài)保護第一、尊重群眾意愿。按照要求，保護區(qū)有保護區(qū)的管理條例、行政法規(guī)，肯定要執(zhí)行，保護環(huán)境應退即退。首先現(xiàn)在做的尤其在國家省級自然保護區(qū)應立即停止勘查開采活動。

 第二條，也要保護權益、分類處置。因為礦業(yè)權是特殊的行政許可權，是資源配置的權利，包括取水權、探礦權、采礦權，在物權法里都被賦予了物權的性質。因為礦業(yè)權設置有先有后，生態(tài)保護區(qū)設置有先有后，所以必須要保護權益分類處置，尊重不同的礦業(yè)權的設置，不同的資金類型，甚至和國家戰(zhàn)略相關的不同礦種。

 第三條，統(tǒng)籌協(xié)調穩(wěn)妥推進。這項工作是復雜的系統(tǒng)工程，也是我們國家面臨礦業(yè)權轉型的系統(tǒng)工程，同時面對發(fā)展方式的轉型，包括生態(tài)保護開發(fā)關系、社會責任等等一系列的轉型。所以這項工作不是哪一個部門哪一家能夠單獨完成，需要各級政府主導，各相關部門協(xié)同，這可能要涉及到將近十幾個部門。你們關心的合法礦業(yè)權價款、保證金、投入等等，相關部門會出臺一些方案，最后以出臺方案為準，各地方會結合實際出臺具體的實施辦法。

 礦產開發(fā)管理司相關處室負責人

 在落實國家關于生態(tài)建設要求的同時，也要最大化地保護礦業(yè)權人的權益

 關于自然保護區(qū)礦權清理與退出，廣受大家關注。今年國土資源公布《自然保護區(qū)內礦業(yè)權清理工作方案》，現(xiàn)在正按照這個方案有序進行。自然保護區(qū)礦權退出問題，涉及方方面面，第一是相關部門協(xié)調問題，還有一些地方政府的問題。經(jīng)過我們初步調查研究，我們感覺到這項工作綜合協(xié)調要求比較強，還是要由地方政府主導實施這項工作。

 剛才您提到環(huán)保部2015年公布的通知，目前沒有廢掉，應該繼續(xù)執(zhí)行。自然保護區(qū)相關政策依據(jù)應該從2015年到2017年，到后來文件都是延續(xù)下來的要求，這些精神相關的政策，包括后續(xù)怎么補償?shù)膯栴}、退出的問題應該有統(tǒng)籌的考慮，應該會在落實國家關于生態(tài)建設要求的同時，也要最大化地保護礦業(yè)權人的權益，相信這個制度在審計或者地方政府的主導下，在相關部門協(xié)調配合下，應該盡快出臺一個東西跟大家見面。

 Q：在政策過渡期間導致礦業(yè)權過期沒法延續(xù)的情況會不會有政策？像我們地方政府，可能涉及到的不只是國家級自然保護區(qū)，還涉及到各地方級包括區(qū)縣級，涉及到很多礦業(yè)權。如果導致礦業(yè)權過不了多部門連審，導致不能延續(xù)，沒等到補償機制下來礦山就先死亡了，而礦業(yè)權人前期已經(jīng)按照規(guī)范和標準投入了大量精力和資金，今天請教一下各位領導，能不能在后續(xù)政策制訂下考慮到這個問題？謝謝！

 國土資源部礦產開發(fā)管理司副司長薄志平

 投入之后不是礦山企業(yè)自己的原因而導致礦業(yè)權過期，在后期會考慮你的權益的。

 過期延續(xù)的問題實際在管理過程當中有兩種情形，一種是因為政府或者有關部門的原因造成沒有能在有效期里來受理，但礦業(yè)企業(yè)在有效期里已經(jīng)提出申請，這種情況不是礦業(yè)企業(yè)自己的原因。我們2009年公布的180號文件規(guī)定，這種情況應該視為在有效期里就提出申請。

 還有一種情況，礦業(yè)權沒有任何其他理由、原因過期了，在過期之前沒有提出申請，事后又提出訴求，這種情況不予認可。投入之后不是礦山企業(yè)自己的原因而導致礦業(yè)權過期，在后期會考慮你的權益的。

 Q：現(xiàn)在我們都說既要金山銀山又要綠水青山，大家知道生態(tài)保護區(qū)跟綠水青山不能劃等號的，特別像新疆自然保護區(qū)很多在戈壁灘上，在這樣保護區(qū)礦業(yè)權政策采用一刀切的辦法，現(xiàn)在都要退出來，能不能對自然保護區(qū)進行新評估，以差異化政策對待礦業(yè)開發(fā)？

 另外礦業(yè)開發(fā)不一定是生態(tài)破壞，綠色礦山建設本身是對生態(tài)的保護，礦業(yè)開發(fā)跟綠水青山不是對立面，現(xiàn)在一講都講到對立面去了，似乎有這種需要今后綜合考慮綜合協(xié)調的問題。謝謝！

 國土資源部礦產開發(fā)管理司司長姚華軍

 說礦產開發(fā)有外部性沒有問題，但是是不是都是負外部性，確實跟開發(fā)方式、監(jiān)管方式有關。

 這個問題確實是深層次的問題，也是個大問題，牽涉到礦產開發(fā)與保護關系的處理問題。關于保護區(qū)的范圍和功能，現(xiàn)有的像自然保護區(qū)國務院有行政法規(guī)、條例，對生產、采石、采沙、科研等準入都有規(guī)定，要嚴格依照自然保護區(qū)的條例。

 綠水青山就是金山銀山是一種綠色發(fā)展的理念，保護區(qū)有植物、動物，你說的新疆雖然是戈壁灘，但還有很多動物需要保護等等。既然是自然保護區(qū)，就要根據(jù)現(xiàn)有法律執(zhí)行。

 第二，保護區(qū)定位功能，這次清理是基礎工作，礦業(yè)權清理作為國土資源部門的基礎工作，保護區(qū)范圍和功能進一步落實細化，相關部門在積極做這方面工作，最后形成底圖。

 至于礦業(yè)開發(fā)與保護環(huán)境的深層次關系應該有一個長效機制，首先要處理好這個關系。過去講開發(fā)與保護并重，現(xiàn)在提出保護優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先，生態(tài)保護第一，尊重群眾意見。說礦產開發(fā)有外部性沒有問題，但是是不是都是負外部性，確實跟開發(fā)方式、監(jiān)管方式有關。長期來講，還是要通過標準的管控，加強監(jiān)管來逐步建立一種開發(fā)與保護形成良性互動的長效機制。

 Q：在自然保護區(qū)里有兩個礦種要清理不合理，比如溫泉、地熱跟礦泉水，有些水是自然露頭，沒經(jīng)過探礦自己露頭，當時開發(fā)利用把它管起來發(fā)采礦許可證，現(xiàn)在也要把它清理掉非常不合理，礦泉水企業(yè)地熱企業(yè)感覺很冤，我代他們說話，我是浙江省礦業(yè)聯(lián)合會的。謝謝！

 國土資源部礦產開發(fā)管理司司長姚華軍

 保護區(qū)礦業(yè)權問題是熱點問題，你說的剛才我說到原礦種，涉不涉及礦泉水和地熱不好說，文件出來，放射性的礦產像鈾等，會不會有一些特殊的政策這個可能要研究。但是目前礦產的勘查活動、開采活動，大的原則還是要嚴格遵守保護區(qū)管理條例，這是個大原則，不能突破。你說這個問題，其他省也提出了，包括東三省，包括國家世界地質公園內都提出了相關的問題。

 Q：國家級自然保護區(qū)的面積為98萬平方公里，占中國陸地國土面積10%強，是不是這里的所有礦權都需要清理？這是第一個問題。再一個剛才楊司長講到，現(xiàn)在開發(fā)資源是從面向要資源轉向深度要資源，目前這種要退出自然保護區(qū)這個大背景下，目前已有的礦業(yè)或者企業(yè)，盡量向深部走。同時還有一個問題，對目前摸邊，現(xiàn)在要向深部走，摸邊是不是合理合法？

 國土資源部地質勘查司副司長楊尚冰

 170個找礦整裝勘查區(qū)與98萬平方公里的國家級自然保護區(qū)是沒有重疊的。

 關于保護區(qū)的那張圖，現(xiàn)在國家級的保護區(qū)統(tǒng)計面積是98萬平方公里，這也是一個初步的，還有一些坐標不是非常準確。我們的原則是，在國家級保護區(qū)之內整裝勘查區(qū)全部要退出，找礦整裝勘查行動里設置了170個找礦整裝勘查區(qū)，這170個找礦整裝勘查區(qū)跟98萬平方公里是沒有重疊的。

 整裝勘查區(qū)和所有的探礦權都要退出保護區(qū)，深部找礦也不例外。在礦集區(qū)要加大深部找礦力度。所謂礦集區(qū)就是現(xiàn)在已探明的礦床和已開采的礦床相對集中的地區(qū)，我們在全國梳理出300多處。根據(jù)以往的經(jīng)驗向深部找礦，一個是效果好，再一個對生態(tài)的擾動相對較小，這是一個方向，要引導企業(yè)往這個方向走。

（信息來源：中國礦業(yè)網(wǎng)，中林設計整理，轉載注明出處）