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謀劃新時代礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管制度建設(shè)

 習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出，中華民族面臨的一個全新的階段、前所未有的發(fā)展現(xiàn)狀，從實際出發(fā)作出了中國特色社會主義進(jìn)入新時代的重大戰(zhàn)略判斷，這是我國發(fā)展新的歷史方位，是一個重大理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。“新時代”概念甫一面世，便引起了國內(nèi)社會各界的廣泛共鳴和國際社會的高度關(guān)注，從戰(zhàn)略高度認(rèn)識國土資源管理新時代的職責(zé)定位，是做好新時代工作的最高遵循，也是今后開創(chuàng)國土資源管理新事業(yè)的基本出發(fā)點和重要前提，對于國土資源管理工作同樣具有巨大的指導(dǎo)意義，包括戰(zhàn)略任務(wù)、發(fā)展坐標(biāo)、著力點和具體舉措都應(yīng)和“新時代”的判斷直接相關(guān)，新時代新理念新目標(biāo)新藍(lán)圖對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管提出更高要求。

 新時代的前行，新發(fā)展周期需要新的制度供給，強化監(jiān)管制度建設(shè)已成為當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)社會管理中的一個“主題詞”。礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)督管理制度是礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系的核心制度之一，也是國家治理體系中的重要內(nèi)容。新時代的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管制度必須圍繞這個重大判斷，各項監(jiān)管制度頂層設(shè)計、行動理念、路徑安排等都應(yīng)體現(xiàn)“新時代”使命特點。但從目前實踐看，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管在制度框架、市場規(guī)則、責(zé)任主體、基層力量等方面仍面臨著諸多新問題，有待健全完善監(jiān)管制度、公眾參與、運行機制、監(jiān)管方式，適應(yīng)、把握、引領(lǐng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管的新時代。面對新時代發(fā)展形勢，國土資源系統(tǒng)應(yīng)把握新時代使命與責(zé)任，積極適應(yīng)新時代發(fā)展坐標(biāo)，以改革為主線，創(chuàng)造新改革路徑，突出全面深化改革新舉措。在礦政管理中，進(jìn)一步健全和完善礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的監(jiān)管體制，把礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管工作作為推進(jìn)改革的重要抓手，創(chuàng)新監(jiān)管方式，跟上時代節(jié)奏，提升服務(wù)質(zhì)量，這對于促進(jìn)礦業(yè)的可持續(xù)有序發(fā)展具有十分重要的意義。

 一、新時代礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)督管理制度建設(shè)中存在的問題

 1.礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管制度框架已較完備，仍存漏洞與缺憾

 礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管是礦產(chǎn)資源管理的重要組成部分，這是國家法律賦予礦政主管部門的重要職能和責(zé)任，維護(hù)有序的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序離不開有效的監(jiān)管。當(dāng)前礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管制度及配套法規(guī)的“四梁八柱”已經(jīng)形成，國家和部委先后出臺了多部行政性法律法規(guī)、多項部門規(guī)章和政策性規(guī)定以及各省（區(qū)、市）根據(jù)當(dāng)?shù)氐V情實施的監(jiān)管 配套制度。但因多種原因仍存一些監(jiān)管的漏洞和缺憾，如礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管制度休眠現(xiàn)象較為嚴(yán)重、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管公開的成效不高、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管制度太軟、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管配套制度和標(biāo)準(zhǔn)不夠完善、監(jiān)管者的消極和自限行為等，還從不同程度上暴露出礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管制度設(shè)計缺陷。因此，總體而言，我國當(dāng)前礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管的行政法規(guī)和專業(yè)性技術(shù)性規(guī)定為補充的全方位、多層次的監(jiān)管體系已基本完備，有章可循，但真正難點不在于技術(shù)性的規(guī)定，而需改進(jìn)的是在新時代條件下的擇優(yōu)篩選問題，選擇那些最好的監(jiān)管方式，使建立監(jiān)管制度的目的得以充分體現(xiàn)，這也是實現(xiàn)有效監(jiān)管的必要條件。礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)制度本身并無錯，而礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中顯化出來的監(jiān)管漏洞和缺憾才是監(jiān)管愿景難以實現(xiàn)的癥結(jié)根本所在，因此，對我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管進(jìn)行深層次的改革是建立監(jiān)管權(quán)威的必由之路。

 2.礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的市場規(guī)則已具雛形，仍待完備

 我國仍處在市場經(jīng)濟(jì)體系不完善階段，從實踐層面觀察，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式尚未根本改變，各級政府在涉及市場監(jiān)管方面的政策性文件最多，調(diào)整最為頻繁。其中成熟度高、易于提煉上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，也不很多，且存在爭議。同時，礦業(yè)權(quán)交易行為在原有法律體系中的設(shè)計，也存在與新時代的新常態(tài)形勢下礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)問題。一些地方、單位政治生態(tài)惡化，更多的是集礦產(chǎn)資源所有者、社會管理者、行政監(jiān)管者三重身份于一體，缺乏必要制衡監(jiān)督之緣故。我們的礦業(yè)監(jiān)管和制度體系中，社會公眾參與監(jiān)管不到位，這也恰恰是需要花大氣力研究補充的內(nèi)容。無論是“全民所有”的資源監(jiān)管，還是所有制制度的代表資格；無論礦產(chǎn)地或潛在礦產(chǎn)地的區(qū)域及社區(qū)管理，還是礦區(qū)綜合管理及其綜合整治的實施；無論礦業(yè)權(quán)取得前后，還是勘查開發(fā)過程前后；無論礦山生產(chǎn)階段，還是閉坑階段，都需要公眾有效的參與，不能讓不規(guī)范行為成為市場主流。

 3.礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)注重生態(tài)責(zé)任，仍需要加大執(zhí)法力度

 目前，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)仍在低迷中徘徊，企業(yè)資金鏈條緊張和礦山效益滑落等趨勢未改，對礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金的建立及資金來源等產(chǎn)生了一定的影響。礦山企業(yè)作為礦山環(huán)境破壞、污染的制造者，企業(yè)的發(fā)展時?！爸焕?，不看路”，忽視礦山企業(yè)理所當(dāng)然應(yīng)承擔(dān)企業(yè)責(zé)任和社會責(zé)任，礦山作業(yè)開始直至閉坑后的生態(tài)整治工作，未按礦山開發(fā)利用實施方案增加投入，加上在資源開發(fā)企業(yè)“背棄”治理中的綠色契約，不尊重與當(dāng)?shù)卣?、礦產(chǎn)地民眾的契約，相關(guān)法律制度又對綠色契約保護(hù)不力，缺乏應(yīng)有的跟進(jìn)規(guī)制定力，致使維護(hù)生態(tài)保護(hù)正能量責(zé)任缺失，三令五申強調(diào)監(jiān)管依然沒有擋住破壞生態(tài)的腳步。公共治理作為現(xiàn)代政府社會管理體系中的一項重要職能。在社會治理中過多關(guān)注行政指令等常規(guī)性工作，對一些違法違規(guī)行為還存在監(jiān)管失之于寬、失之于軟的現(xiàn)象，理應(yīng)由礦山企業(yè)承付的環(huán)境責(zé)任卻親自抓治理，讓企業(yè)“搭車”，有些地方政府在礦山環(huán)境“新賬”和“舊賬”治理中甚至嬗變?yōu)榕c企業(yè)同等的主體角色定位，政府和礦山企業(yè)的市場主體地位模糊，厘清礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)領(lǐng)域生態(tài)責(zé)任邊界，對破解走好生態(tài)監(jiān)管這步棋至關(guān)重要。

 4.礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管體制基本捋順，監(jiān)管職責(zé)尚待進(jìn)一步落實

 長期以來我國的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管是多方位進(jìn)行的，勘查開發(fā)中的生態(tài)、安全等方面多家管，多頭監(jiān)管現(xiàn)象還普遍存在，各機構(gòu)之間的職能重疊交錯，有關(guān)措施缺乏相互照應(yīng)，存在著遺漏和抵觸現(xiàn)象，基本仍是“各投其資、各負(fù)其責(zé)、各司其職、各計其功”的局面。有些部門積極進(jìn)位，主動爭取“話語權(quán)”，按部門意志解釋法律，提出各自的監(jiān)管政策與主張，這就可能造成“多頭管理”之實，各部門之間的監(jiān)管職責(zé)缺乏有效的協(xié)同創(chuàng)新機制，這也是制約當(dāng)前監(jiān)管的統(tǒng)一性和高效性的原因所在。礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)過程中各部門按各自要求實施監(jiān)管職責(zé)，缺乏有效銜接，存在責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一，監(jiān)管分割，監(jiān)管“盲區(qū)”“真空”現(xiàn)象嚴(yán)重，致使監(jiān)管效能打折扣，難以實現(xiàn)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管1+1﹥2的效果。

 5.基層監(jiān)管隊伍與力量不斷壯大，尚需增強相應(yīng)配備

 目前，基層管理普遍問題是任務(wù)繁重，但隊伍相對薄弱，人員編制明顯不足，無法靠基層現(xiàn)有力量完成上述法規(guī)規(guī)定的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管任務(wù)。加上監(jiān)督法規(guī)依據(jù)難以適應(yīng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中遇到的新情況、新問題，1996年修改的《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)已實施近20多年，各種情況已發(fā)生了很大的變化，許多內(nèi)容也已不適應(yīng)新時代條件下的新形勢的要求；許多相關(guān)部門規(guī)章、地方法規(guī)也面臨同樣問題，也造成了違法違規(guī)勘查開發(fā)行為或接到違法違規(guī)行為舉報后查處障礙。

 二、新時代礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管制度建設(shè)的建議

 1.健全完善法規(guī)，提升礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管水平

 礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管作為盡職盡責(zé)保護(hù)、節(jié)約集約利用礦產(chǎn)資源的重要抓手，是一項環(huán)環(huán)相扣的管理體系，需要適應(yīng)新形勢，進(jìn)一步深化認(rèn)識，規(guī)范監(jiān)管途徑，建立健全監(jiān)督制度，探尋新的制度增長紅利。一是法律法規(guī)是礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的“緊箍咒”，也是實施有效監(jiān)管的“護(hù)身符”，盡快修訂相關(guān)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)督管理法律法規(guī)，不斷完善監(jiān)管法規(guī)體系，把“把脈會診”作為常態(tài)，及時跟進(jìn)解決監(jiān)管制度中詬病斷根的“良方”，強基固本，對原有法規(guī)體系中已經(jīng)不再起作用，或不能適應(yīng)時代發(fā)展的法規(guī)進(jìn)行必要之修改，為監(jiān)管找到制度這個“錨”，以推動問題解決和責(zé)任落實落細(xì)。二是在監(jiān)管法規(guī)的制定和修改過程中，立足行業(yè)，深入調(diào)查研究，理順監(jiān)管工作關(guān)系，重構(gòu)制度框架和監(jiān)管框架，把握制度利好可帶來的“監(jiān)管邊際”，因此，為適應(yīng)新時代新周期礦業(yè)發(fā)展的要求，應(yīng)未雨綢繆，盡快修改完善《礦產(chǎn)資源法》，減少理想化、形式化和碎片化色彩的規(guī)章制度，為監(jiān)管選準(zhǔn)、選好“治道”，建立長效的執(zhí)法監(jiān)管內(nèi)生動力機制，秉承用制度保駕推進(jìn)監(jiān)管工作法制化、制度化、規(guī)范化，做好修法與相關(guān)法規(guī)的銜接，進(jìn)一步樹立監(jiān)管權(quán)威也至為關(guān)鍵。

 2.完善監(jiān)管體系，構(gòu)建有效的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管“公眾參與”機制

 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面推進(jìn)政務(wù)公開。要堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開?！痹陂L期以來政府“唱獨角戲”的條件下，還難以全面解決監(jiān)管中的諸多矛盾與問題，需調(diào)動社會公眾這支力量，形成全社會公共監(jiān)督、公共治理的監(jiān)管體系。礦產(chǎn)資源勘查開采有關(guān)信息公示這是國際慣例，是公眾參與民主監(jiān)督的基本路徑。建議在不妨礙國家經(jīng)濟(jì)安全和不侵害礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的前提下，建立健全信息公示制度，讓監(jiān)管事項以公開化、透明化促進(jìn)監(jiān)管，有效地維護(hù)社會大眾對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。歷史教訓(xùn)和現(xiàn)實經(jīng)驗證明，實行行政信息公開，健全完善的“公眾參與”運行機制，依靠包括礦政管理相對人及利害關(guān)系人在內(nèi)的人民群眾維權(quán)監(jiān)督，在治理體系創(chuàng)新中切實推進(jìn)公眾參與，不失為礦政管理系統(tǒng)最有效的“防腐劑”；也是改善和強化行政監(jiān)管的利器。

 3.加強制度建設(shè)，完善礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的生態(tài)監(jiān)管

 現(xiàn)在生態(tài)平衡已經(jīng)成為國家、民族乃至全人類的核心利益，生態(tài)文明的建設(shè)也已經(jīng)成為我們國家的基本國策?！坝^俗在野”，良好的生態(tài)環(huán)境是中國特色社會主義新時代人民日益增長的美好生活需要的重要一部分，這對未來我國礦業(yè)發(fā)展理念提出了更高的要求。礦區(qū)涉及的環(huán)境和恢復(fù)問題，依照“先責(zé)任后權(quán)利”、“先保護(hù)后開發(fā)”的原則，明確采礦權(quán)人在環(huán)境保護(hù)與治理中責(zé)無旁貸的主體責(zé)任與義務(wù)，礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理“只有進(jìn)行時，沒有完成時”，給礦山企業(yè)真正戴上生態(tài)“緊箍咒”，把“誰開發(fā)，誰負(fù)責(zé)，誰破壞，誰治理”責(zé)任注入企業(yè)血脈，設(shè)定底線思維，強化對礦山企業(yè)主體的“行為追責(zé)”和“后果追責(zé)”加碼升級礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的生態(tài)監(jiān)管。政府在礦山環(huán)境恢復(fù)治理中既要強化監(jiān)督，清責(zé)也要減責(zé)，去政府投入杠桿化，讓礦山企業(yè)承擔(dān)起理應(yīng)負(fù)擔(dān)的治理責(zé)任，處理好政府與市場關(guān)系。同時，以監(jiān)管制度改革補齊生態(tài)短板，在礦法及其相關(guān)法規(guī)中，明確監(jiān)管規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)限范圍以及與相關(guān)具體的環(huán)境門類法規(guī)的相呼應(yīng)，促進(jìn)行政監(jiān)管的社會性與生態(tài)系統(tǒng)的自然性深度契合，以適應(yīng)新時代生態(tài)建設(shè)的新形勢。

 4.改革運行機制，形成礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)全程監(jiān)管合力

 界定監(jiān)管主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，解決權(quán)責(zé)不清、職能交叉的問題，加快部門內(nèi)外監(jiān)管的銜接建設(shè)，既要畫好“同心圓”，也要共奏“交響樂”，這是礦業(yè)能夠健康發(fā)展的重要保障。梳理整個監(jiān)管的權(quán)責(zé)清單和脈絡(luò)，解決供給側(cè)的有效制度供給問題，優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，調(diào)整利益格局，打破已有固化的藩籬，真正實現(xiàn)監(jiān)管橫到邊、縱到底、全覆蓋的無縫銜接。建議在《礦產(chǎn)資源法》修改中補充完善法律監(jiān)管職能定位，理順涉及多部門監(jiān)管職責(zé)的合理劃分事權(quán)。按照國家自然資源資產(chǎn)管理體制改革總體要求，捋順關(guān)系，超越行業(yè)、慣性思維理念，重新定位監(jiān)管職責(zé)，完善監(jiān)管體制機制，固本清源，以改革的心態(tài)來加強和實施監(jiān)管協(xié)調(diào)，盡快解決好部門間點和面權(quán)力配置問題，積極構(gòu)建以責(zé)任歸位促責(zé)任、措施、監(jiān)管到位的監(jiān)管新格局。

 5.完善監(jiān)管方式，提升礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管效率

 一是全面調(diào)查省、市、縣礦政管理隊伍建設(shè)情況，會商有關(guān)主管部門和地方政府解決基層礦政管理行政編制和經(jīng)費等問題，以保證基層礦政管理隊伍的穩(wěn)定和行政主體合法性，礦政管理干部職數(shù)和素質(zhì)與管理任務(wù)相適應(yīng)。二是完善督察員制度，加強礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)常性的監(jiān)督管理，健全行業(yè)監(jiān)管體系，主管與監(jiān)管分離，設(shè)立專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)，可探索購買第三方服務(wù)為主體的監(jiān)管機制，提高監(jiān)管效能。三是加強信息化建設(shè)，通過聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，依靠監(jiān)管科技（Regulatory Technology），架構(gòu)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)“一張圖”綜合監(jiān)管平臺，探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式，實現(xiàn)網(wǎng)上監(jiān)管，并建立健全“黑名單”激勵懲戒體系和社會監(jiān)督監(jiān)管體系。

 三、結(jié)語

 古人云：“制之有衡，行之有度?！绷己糜行У墓芾肀仨毣谕晟频闹贫葮?biāo)準(zhǔn)和運行機制。礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)理督管制度，作為集中體現(xiàn)法律行為底線約束原則的規(guī)范載體，面對新時代礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中日益顯化的新變化、新情況、新問題，查找分析系列相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)定和原有監(jiān)管制度薄弱環(huán)節(jié)，排查監(jiān)管不到位的漏洞和缺位，盡快彌補新時代形勢下的監(jiān)管制度短板，切實完善監(jiān)管制度，不斷改進(jìn)監(jiān)管方式，全方位壓實壓緊制度“籠子”，讓監(jiān)管更有力，進(jìn)一步提升監(jiān)管效能和權(quán)威性。

（信息來源：中國礦業(yè)網(wǎng)，中林設(shè)計整理，轉(zhuǎn)載注明出處）